I tempi di adeguamento nella prevenzione incendi: un problema irrisolto
Uno dei pilastri della semplificazione normativa intervenuta nel settore della prevenzione incendi è costituito dal DPR 01/08/2011 n. 151: Regolamento recante semplificazione della disciplina dei procedimenti relativi alla prevenzione degli incendi, emanato in forza della legge 30 luglio 2010, n. 122.
In questi dieci anni di applicazione del regolamento molto è stato scritto e dibattuto e le sue procedure sono ormai patrimonio consolidato per gli stakeholder del settore. Non mi intratterrò, pertanto, sui vari aspetti di semplificazione introdotti dal DPR 151/2011 che vanno dalla proporzionalità dei procedimenti in relazione alla complessità dell’attività, alla SCIA atto complesso dichiarativo e certificativo, né sui procedimenti facoltativi che in condizioni di regolare funzionamento dei Comandi dei VVF consentono di supportare le scelte progettuali del professionista.
Una premessa appare fondamentale. Il personale del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco nell’attività di vigilanza ispettiva riveste due distinte funzioni e poteri: quello di polizia amministrativa e quello di polizia giudiziaria. L’assunzione della qualifica è determinata dal tipo di atto che il personale del CNVF deve compiere. Ogni volta che il personale VVF compie un atto finalizzato alla utilizzazione nel procedimento penale deve procedere nei modi e con le modalità previste dal codice di procedura penale. Conformerà invece la propria azione alla prassi amministrativa ogni volta che i risultati della sua azione tendano precipuamente a concludere il controllo al di fuori di un procedimento penale. Le considerazioni che andrò a svolgere riguardano i due ambiti del controllo che a mio parere hanno bisogno di un’armonizzazione.
L’articolo 4 del DPR 151/2011 al comma 2 recita: “Per le attività di cui all’Allegato I, categoria A
e B, il Comando, entro sessanta giorni dal ricevimento dell’istanza di cui al comma 1, effettua controlli, attraverso visite tecniche, volti ad accertare il rispetto delle prescrizioni previste dalla normativa di prevenzione degli incendi, nonché la sussistenza dei requisiti di sicurezza antincendio.
I controlli sono disposti anche con metodo a campione o in base a programmi settoriali, per categorie di attività o nelle situazioni di potenziale pericolo comunque segnalate o rilevate. Entro lo stesso termine, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti per l’esercizio delle attività previsti dalla normativa di prevenzione incendi, il Comando adotta motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi dalla stessa prodotti, ad eccezione che, ove sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa antincendio e ai criteri tecnici di prevenzione incendi detta attività entro un termine
di quarantacinque giorni.
Il Comando, a richiesta dell’interessato, in caso di esito positivo,
rilascia copia del verbale della visita tecnica”. Si tratta di un potere in capo al Comando dei Vigili del Fuoco di interdizione parziale o totale dell’esercizio di un’attività fino al ripristino delle previste condizioni di sicurezza con la eccezione dei casi in cui il titolare possa, nel termine di 45 giorni, eliminare le inosservanze alla normativa antincendio ed ai criteri tecnici di prevenzione incendio. È di tutta evidenza che si tratta di un periodo di tempo molto breve qualora si tratti di mancanza di requisiti impiantistici o, peggio, strutturali.
L’art. 16 punto 5 del d.lgs 139/ 2006 novellato dal Decreto legislativo dal d.lgs 29/5/2017, n. 97 (G.U. n. 144 del 23/6/2017) e dal d.lgs 6/10/2018, n. 127 (Supplemento ordinario alla G.U. n. 258 del 6/11/2018) prevede: qualora l'esito del procedimento rilevi la mancanza dei requisiti previsti dalle norme tecniche di prevenzione incendi, il comando adotta le misure urgenti anche ripristinatorie di messa in sicurezza dando comunicazione dell'esito degli accertamenti effettuati ai soggetti interessati, al sindaco, al prefetto e alle altre autorità competenti, ai fini degli atti e delle determinazioni da adottare nei rispettivi ambiti di competenza. Le determinazioni assunte dal comando sono atti definitivi.
Il decreto legislativo 139/2006 modificato dai due d.lgs 97/2017 e 127/2018 adotta un linguaggio meno diretto e preciso del DPR 151/2011 in quanto non è ben chiaro, a chi scrive, cosa possa significare “… il Comando adotta misure urgenti anche ripristinatorie…” e non prevede il termine di 45 giorni, indicato dal DPR 151/2011, utilizzabili dal titolare dell’attività per l’adeguamento. In assenza di indicazioni specifiche e di pronunciamenti giurisprudenziali, può comunque ritenersi tuttora valida la possibilità di utilizzare tale periodo di tempo per l’adeguamento previsto dal DPR 151/2011.
D’altro lato, per tutte le attività in cui vi siano lavoratori dipendenti si applica anche il d.lgs. 81/2008 che detta un complesso di norme attinenti anche ad aspetti di prevenzione incendi molte delle quali sono sanzionate quali reati contravvenzionali. Per tale tipologia di reati continua ad applicarsi la disciplina introdotta dal D.lgvo 758 del 19/12/1994 che prevede una particolare procedura di estinzione delle contravvenzioni9 in materia di sicurezza e di igiene del lavoro. La procedura introdotta dal d.lgs. 758/94 stabilisce che l’Organo di vigilanza che, nel campo della prevenzione incendi, sono le Asl ed il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, in presenza di una contravvenzione “allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata, nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all'art. 55 del codice di procedura penale, impartisce al contravventore un'apposita prescrizione, fissando per la regolarizzazione un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario. Tale termine è prorogabile a richiesta del contravventore, per la particolare complessità o per l'oggettiva difficoltà dell'adempimento.
In nessun caso esso può superare i sei mesi. Tuttavia, quando specifiche circostanze non imputabili al contravventore10 determinano un ritardo nella regolarizzazione, il termine di sei mesi può essere prorogato per una sola volta, a richiesta del contravventore, per un tempo non superiore a ulteriori sei mesi, con provvedimento motivato che è comunicato immediatamente al pubblico ministero.
Entro e non oltre sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione, l'Organo di vigilanza verifica se la violazione è stata eliminata secondo le modalità e nel termine indicati dalla prescrizione. Quando risulta l'adempimento della prescrizione, l'Organo di vigilanza ammette il contravventore a pagare in sede amministrativa, nel termine di trenta giorni, una somma pari al quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione commessa. Entro centoventi giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione, l'Organo di vigilanza comunica al pubblico ministero l'adempimento alla prescrizione, nonché l'eventuale pagamento della predetta somma. Quando risulta l'inadempimento alla prescrizione, l'Organo di vigilanza ne dà comunicazione al pubblico ministero e al contravventore entro novanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione La contravvenzione si estingue se il contravventore adempie alla prescrizione impartita dall'Organo di vigilanza nel termine ivi fissato e provvede al pagamento previsto dall'art. 21, comma 2. Il pubblico ministero richiede l'archiviazione se la contravvenzione è estinta ai sensi del comma 1. L'adempimento in un tempo superiore a quello indicato nella prescrizione, ma che comunque risulta congruo a norma dell'art. 20, comma 1, ovvero l'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose della contravvenzione con modalità diverse da quelle indicate dall'Organo di vigilanza, sono valutate ai fini dell'applicazione dell'art. 162-bis del codice penale. In tal caso, la somma da versare è ridotta al quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione commessa”.
Con la prescrizione l'Organo di vigilanza può imporre specifiche misure atte a far cessare il pericolo per la sicurezza o per la salute dei lavoratori durante il lavoro. Quello che emerge, quindi, è che il Comando dei Vigili del Fuoco quando accerta una violazione inerente alla mancanza dei requisiti e dei presupposti di sicurezza contro gli incendi si trova in una duplice situazione:
a) come Polizia Amministrativa può impartire una prescrizione per l’eliminazione della violazione assegnando un tempo non superiore a 45 giorni;
b) come Polizia Giudiziaria impartisce una prescrizione per l’eliminazione della violazione assegnando un tempo di sei mesi prorogabili, per motivi particolari, di ulteriori sei mesi.
I tempi di adeguamento stabiliti dai due provvedimenti normativi, però, non sono connessi alla complessità delle misure da adottare per il ripristino delle condizioni di sicurezza, bensì al solo fatto se tale carenza costituisca reato oppure no e cioè se nell’attività vi siano lavoratori dipendenti. La problematica evidenziata è diventata ancora più attuale con il Codice di Prevenzione Incendi emanato con D.M 03/08/2015 ormai destinato a essere l’unica modalità di progettazione, realizzazione e gestione della sicurezza antincendi. Una delle sue principali particolarità, rispetto alla previgente normativa prescrittiva, risiede nella più accentuata e sistematica valutazione dei rischi di incendio e la conseguente individuazione dei livelli di prestazione delle varie misure di sicurezza. Mentre il sistema prescrittivo identifica la misura antincendio in maniera deterministica e precisa e, quindi, oggettiva, il sistema valutativo, invece, può assumere forti connotati di soggettività per cui è possibile l’insorgere di valutazioni diverse tra quelle fatte dal professionista e quelle fatte dall’Organo di vigilanza. In questi casi, fermo restando l’interesse pubblico tutelato dall’Organo di vigilanza e la possibilità del privato di ricorrere contro gli atti della Pubblica Amministrazione, sarebbe necessario trovare una soluzione delle controversie in ambito amministrativo, prima di entrare nel campo penale con la possibilità di prescrizioni che prevedano idonei tempi di adeguamento. Tempi di adeguamento che non possono continuare ad essere i 45 giorni previsti dall’art. 4 del DPR 151/2011 ma, per omogeneità, dovrebbero uniformarsi ai 6 mesi previsti dall’art 20 del d.lgs. 758/94. Qualora invece si ritenga che il sistema contravvenzionale dei reati in tema di igiene e sicurezza sul lavoro e la sua particolare procedura di estinzione non debbano essere modificate appare opportuno allungare i tempi di adeguamento previsti dall’art. 4 del DPR 151, che ricordiamo si possono utilizzare solo per le attività ove non vi siano lavoratori dipendenti ma che rientrano tra quelle previste dall’allegato al citato DPR 151/2011 ed in tutti i casi in cui l’inosservanza non costituisca reato come ad esempio le necessità di perfezionamento di atti documentali. La revisione in corso del DPR 151/2011 offre la possibilità di porre rimedio a tale problematica e rendere più armonico il sistema dei controlli.
Bibliografia
F. Dattilo, C. Pulito e altri, “Codice di Prevenzione Incendi Commentato”, EPC 2015
C. Pulito, “La valutazione del rischio alla base del sistema di prevenzione incendi”, Antincendio 2/2004
C. Pulito, “Il regime sanzionatorio legato alla prevenzione incendi”, Antincendio 2/1996
C. Pulito, “Gli adempimenti di prevenzione incendi”, Antincendio 12/1997
C. Pulito, “L’attività di polizia giudiziaria dei Vigili del Fuoco”, Antincendio 09/1999
C. Valbonesi, “Evoluzione della scienza e giudizio di rimproverabilità per colpa”, Firenze University Press 2014
G. Morgante, “Spunti di riflessione su diritto penale e sicurezza del lavoro nelle recenti riforme legislative”, La Cassazione Penale 09/2010
S. Avella, “Aspetti Critici dell’Imputazione della Responsabilità Penale Individuale nel Settore della Sicurezza sul Lavoro”, Tesi di laurea Facoltà Giurisprudenza Milano AA 2014-2015
I. Scordamaglia, “Il Diritto Penale della Sicurezza del Lavoro tra i Principi di Prevenzione e di Precauzione”, Diritto Penale Contemporane